典当新闻推进土地制度市场化改革要解放思想
发布时间：2014年11月11日浏览量：31来源：互联网作者：郑振源
一、问题的提出
中共十八届三中全会《决定》指明了土地制度改革的目标和要求，即“核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。
然而，在土地制度改革上却遭到有关部门误读和抵制。
《决定》说：要“赋予农民更多财产权利”。有关部门却说：“土地产权和用途管制须平衡”，“不能过于强调私权利”，从而不给集体土地入市需要的、与国有土地平等的、法定的建设用地使用权，不给农村宅基地使用权以收益和处分的权能。
《决定》说要建设城乡统一、开放竞争而有序的建设用地市场。有关部门却把集体土地入市的门开得很小，只允许不到集体建设用地5%的集体经营性建设用地（国土部解读是经合法批准的存量乡镇企业用地）入市，还不准进入房地产市场；并且给集体经营性建设用地入市规定了“必须符合规划、用途管制”的前置条件，而不谈现行实为计划配置的规划和用途管制制度的改革。按现行的用途管制制度根本无法建成开放竞争、城乡统一的土地市场。
《决定》说要“使市场在资源配置中起决定性作用。而有关部门说：“不能过分夸大市场力量”；有位部门领导还直言“市场在土地利用中不能起决定性作用，土地利用要由规划决定”。
最后，还给土地制度改革设置了三条底线：一必须保住耕地红线；二必须保障国家粮食安全；三必须保护农民基本权利。
有关部门之所以要给集体土地入市，建设开放竞争、城乡统一而有序的土地市场设置这么多限制，限制到开放竞争的土地市场无从建立的地步，主要是担心集体土地入市会冲击耕地红线，威胁国家粮食安全，损害农民基本权利。这就需要分析研究一下：建立开放竞争、城乡统一而有序的土地市场对耕地红线、粮食安全、农民基本权利究竟有什么影响。
耕地红线是土地资源计划配置制度的产物，不是保障粮食安全的科学方法
我国正处于工业化、城镇化发展的中期。工业化、城镇化的发展必然要占用耕地；而工业化、城镇化必须以农业的发展为前提和基础，农业必须能够提供日益增长的城镇人口及日益提高的营养水平所需的食物，而土地又是农业发展必需的基本生产要素，由此产生建设与农业争地的矛盾。在我国人多地少，耕地尤少的土地资源禀赋条件下，这个矛盾尤其尖锐。解决这个矛盾确实是保证工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步发展的关键。
为解决建设与农业争地的矛盾，1997年修改《土地管理法》，制定了一套实为计划配置的土地用途管制制度。法律规定：政府编制土地利用总体规划和年度土地利用计划，确定耕地保有量、基本农田面积、建设用地总量等指令性控制指标，层层分解下达到地块，单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地。
并在第二轮全国土地利用总体规划中规定了2010年19.2亿亩的耕地红线，但这条红线在2000年就被全线突破，于是在第三轮总体规划中确定了2020年18亿亩的耕地红线。虽然国土部一再解释18亿亩是数量与质量并重的指标，但对质量并无指标规定，所以仍然是一个耕地数量指标，并一直以确保耕地面积红线作为保障粮食安全、控制建设用地的手段。
然而，计划配置要取得成功，必须能掌握完全信息，制定出准确的计划。耕地红线的确定须要以规划
基期的基数和规划年的人口、人均粮食需求量、复种指数、粮作比重、单产、区外可能的粮食供给量等经济变量的准确预测为依据。但现实情况是谁都不能掌握这些经济变量的准确信息，作出准确的预测。19.2亿亩的红线是依据2010年可以实现耕地总量动态平衡的预计作出的，在2000年便被全线突破；18亿亩的耕地红线是根据2005耕地只有18.3亿亩的信息决定的，而2009年土地调查查明耕地是20.3亿亩，离18亿亩还远得很。怎么能拿这些粗枝大叶的预测数，作为刚性的指令来保障粮食安全、控制建设用地呢。
其二，粮食产量决定于耕地面积和单产两个因素。耕地面积是一个弹性数据，单产提高得多，不用18亿亩也可以保障粮食安全；单产提不高，即便保住18亿亩也还不够。规定一个刚性的面积红线来保障粮食安全，不是一个科学的方法。
第三,也不能用耕地红线来控制建设用地总量。我国尚处于工业化、城镇化发展中期，二三产业和城镇用地肯定还将大扩展。对合理的建设用地需求应当予以保障，而不应严加控制。在市场经济体制下，二三产业和城镇用地需求大多因市场导向而生，建设用地需求总量将由市场决定，而市场变化又有许多不确定性。我们可以对未来建设用地需求作出大体符合实际的预测，但谁也不能准确预测出未来各年各地区建设用地合理需求的准确数量。把粗略的预测值作为指令性指标供应土地，少了，会导致土地涨价或阻碍建设项目上马；多了，又会造成土地浪费。因此，在市场经济条件下，企图用耕地红线来控制建设用地总量，是一条走不通的死路。
当然，生产粮食必需要有一定的耕地面积。但在市场经济条件下，粮食生产已经市场化了，决定耕地需求量的上述经济变量无时无刻不在变动中，即便改进信息收集技术，也不可能得到决定未来规划年耕地需求量的各种参数，只能根据趋势的预测作出大体的判断。这样的预测值可以作为对耕地总量运用经济手段进行宏观调控的目标，绝不能作为保障粮食安全和控制建设用地的刚性指标。所以在土地制度市场化改革之后，耕地红线是要淡出的，不需要顾虑集体土地入市、建设城乡统一、开放竞争的土地市场会冲击耕地红线的问题。
保障粮食安全要致力于集约利用耕地、提高单产
改革开放以来，我国粮食安全状况有很大改善。粮食产量由1980年的3.2亿吨，人均325公斤提高到2013年的6亿吨，人均442公斤，超额完成了《国家粮食安全中长期规划》2020年人均395公斤的目标。虽然人口增加、营养水平提高，而粮食供需平衡，保障了13.6亿人口的粮食安全，成功地化解了建设与农业争地的矛盾。取得如此优异的成绩靠的是什么呢？
从土地资源配置的实际情况看（见附表）：据上世纪80年代初土地利用概查，1980-1984年全国实有
耕地20.95亿亩，第二次土地调查2009年耕地为20.31亿亩，26年间减少了6400万亩，占3%，耕地面积略有减少，基本稳定。
从省别数据看，耕地之基本稳定是由于26年间黑龙江、内蒙古、吉林、新疆、云南、宁夏、甘肃、广西、西藏、青海10个省区耕地增加了1.67亿亩。黑龙江一省就增加了6800万亩，内蒙古增加3500万亩，吉林2500万亩，新疆2400万亩。这些省区耕地增加的动因并非是执行了国家耕地开发计划，而是出于市场力量。黑龙江是出于市场对粳稻需求量的增长以及林区从伐木转向多种经营；内蒙、吉林是出于增产粮食的要求；新疆是出于扩种棉花的需要。可见，对农产品的市场需求，促使这些尚有耕地后备资源的省区开发了新耕地。
其余21个省市自治区，尽管法律规定省市自治区“应当确保耕地总量不减少”，并实行了划定基本农田、耕地占补平衡、用计划指标严控建设用地等严格的耕保措施，耕地还是减少了2.32亿亩，降幅达16%。减少原因主要是市场导向的农业生产结构调整和近十多年来的生态退耕和平原造林，其次是工业化、城镇化的建设占用。
与此同期，全国平均粮食耕地单产（=粮食作物播种面积单产×复种指数）由1983年的每亩233公斤提高到2012年的427公斤，提高了82%。由此可见，粮食安全得到保障靠的不是稳定了耕地面积，而是提高了耕地单产。
今后又将如何？东北和西部省区的耕地后备资源已开发殆尽，受生态约束，今后不可能再大量增加新耕地；而东、中部省区则因工业化、城镇化的发展，还将继续大量占用耕地。通过建设用地集约利用和土地整理可以减缓耕地减少速度和增加一些新耕地，但不足以扭转耕地减少的大趋势。因此，耕地总量基本稳定的局面不可能继续维持下去，即将迎来耕地总量持续减少的局面。而耕地单产水平，即使以2012年亩产427.3公斤（折合粮食作物播种面积亩产285公斤）的单产水平来说，亦仅及土地生产潜力相近的日本、荷兰上世纪60年代，法国、德国70年代，美国、意大利90年代初的水平。这些国家此后的单产均有1～3%的年增长率，我国应当也能做到。中国农业大学一项研究表明，以作物品种区域试验已经达到的粮食作物单产作为耕地生产潜力标准，我国粮食作物单产潜力为760公斤/亩，与2012年的单产相比还有62%的增产潜力。由此可见，我国提高单产的潜力仍然很大。今后保障粮食安全仍须走依靠提高单产的路子，而不在于耕地面积，更不需要把严守耕地红线作为土地管理第一要务。
建设用地管理的重点是促进集约利用，而不是严控其总量
上文已经谈到在工业化、城镇化过程中建设用地扩展是必然的。现在的问题不是建设用地总量多了，而是有许多建设用地被粗放利用和浪费。在市场经济条件下，未来各年各地区合理的建设用地需求总量是多少，谁都不能准确预测，因此不能用计划配置的办法控制其总量，更不能用控制总量的办法来倒逼建设用地集约利用。十多年来，我们一直下达从紧供应的指令性建设用地指标来控制建设用地，由于没有竞争性的土地市场，得不到市场需求的完全信息，下达的建设用地指标与实际需求脱节，不是阻碍了合理的建设项目上马，便是制造违法用地，并没有控制住建设用地总量。这个教训应当吸取。所以建设用地管理的重点应放在促进其集约利用，而不是严控其总量。
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