典当新闻对非法集资若干问题的认识与思考
发布时间：2014年05月07日浏览量：51来源：辽宁典当网作者：
什么是非法集资？我国尚无法定概念，我国《刑法》也没有规定非法集资罪。根据我国《刑法》规定，与非法集资有关的罪名是非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等。根据中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》规定：“非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。”
一、非法集资的基本特征
根据中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》规定，非法集资具有如下特点：“(一)未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资；(二)承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或其他形式；(三)向社会不特定对象即社会公众筹集资金；(四)以合法形式掩盖其非法集资的性质。”对非法集资的以上四个特征，我们分别解释如下：
第一，未经有关部门批准。因为向社会不特定对象募集资金涉及广大社会投资者的投资利益，如果因资金运用不当导致无法清偿投资回报债务，则可能成为社会不稳定因素。所以，我国法律规定向社会不特定对象募集资金必须经过法定部门审批。比如，上市公司募集股份(《公司法》第153条)、股份有限公司发行债券(《公司法》第164条)必须取得国务院或国务院授权的证监部门的审批。非经法定部门审批，任何单位或个人不得向社会不特定对象募集资金。向社会不特定对象募集资金的金融活动，必须有法律规定的审批程序，否则有可能被认定为非法集资。比如，我国一些地区尝试的向社会不特定对象发行项目债券的资产证券化运作，尽管上述集资取得了地方政府的审批，但由于法律对上述资产证券化行为的审批程序及审批机构没有明确规定，因而上述资产证券化运作仍然具有非法集资的法律风险。
第二，承诺在一定期限内给出资人还本付息。非法集资行为一般都具有许诺一定比例集资回报的特点，即通常所谓的“保底条款”。发行债券、存单及其类似集资活动，从性质上说允许约定一定比例的投资回报；而发行股票、投资基金证券及其类似集资活动，从性质上说不允许约定一定比例的投资回报，比如对现阶段的投资理财活动，尽管法律没有明确约定，法院一般倾向于认为保底条款无效。如果从回报承诺角度甄别非法集资行为，假设一项用于投资的集资计划，在集资合同中约定了保底条款，该项集资计划即符合非法集资的特征。比如，《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第四条规定，如果信托投资公司在办理资金信托业务过程中承诺信托资金不受损失或最低收益，则将被认定为非法集资。2003年5月15日中国证监会发布的《关于证券公司从事集合性受托投资管理业务有关问题的通知》也规定：《通知》发布前已开展集合性受托投资计划的“证券公司不得以书面或者口头、明示或者暗示的方式向委托人承诺承担投资损失、保证投资收益。”非法集资行为的回报许诺不一定表现为货币形式，一些地方出现的“订蛋卡”、“某歌星俱乐部”、“公园年票”等非法集资案件，其非法集资的回报许诺包括鸡蛋等实物、参加明星歌友会的机会、超值旅游服务等。回报许诺的形式并不影响对非法集资的认定。
第三，向社会不特定对象募集资金。非法集资往往针对向社会不特定对象募集资金的行为，这是因为社会不特定对象(即社会公众)往往欠缺投资知识，不了解投资活动的规律，不能鉴别集资活动的合法性，牵涉人数较多，而这些社会公众又往往难以承担集资款无法返还的损失风险。但是，针对特定对象的集资情况就不同了，因为这些特定对象往往指一些区别于社会公众，具备较为完善的投资理性和投资知识，具有强大资金实力，比较能抵御和承受投资风险的投资人，牵涉集资对象人比数较少，比如机构投资者。因此，针对特定对象的集资一般不被认为是非法集资，而是被作为一般民事纠纷处理。比如，《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第六条规定：“信托投资公司集合管理、运用、处分信托资金时，接受委托人的资金信托合同不得超过200份(含200份)，每份合同金额不得低于人民币5万元(含5万元)。”这条规定的意旨在于将集合资金信托的门槛调高，使加入集中资金信托的集资对象局限在少数特定对象的范围之内，以防止信托投资公司在资金信托业务中出现非法集资行为。但是，针对特定对象和针对不特定对象的区分标准并非泾渭分明。比如，企业向职工举债，尽管从一般意义上说，企业职工属于特定对象，但企业向职工举债属于非法集资。一般来说，如果集资者通过公共媒体或其他向社会公众发布的形式对集资产品进行营销宣传，则监管部门倾向于认为这是对社会不特定对象集资。比如，国家工商行政管理总局1996年12月30日发布的《房地产广告发布暂行规定》第16条规定：“房地产广告中不得出现融资或者变相融资的内容，不得含有升值或投资回报的承诺。”
第四，以合法形式掩盖非法集资性质。这一特征，从表面上看，似乎是同义语的反复，但实质上无论采取哪种合法形式迂回或规避法律规定，都不影响非法集资的实质性认定。针对前述《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第六条的“200份”的规定，如果某些信托投资公司在推出集中信托计划时规定该信托投资计划“每期”接受200份资金信托合同，那么这种做法在一定程度上就有脱法之嫌。
二、非法集资的社会危害
非法集资涉及面广，危害极大。2007年7月25日国务院办公厅发布的《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）列举了非法集资四个方面的危害：
第一，非法集资扰乱社会主义市场经济秩序。非法集资活动以高回报为诱饵，以骗取资金为目的，破坏了金融秩序，影响金融市场的健康发展。
第二，非法集资严重损害群众利益。非法集资有很强的欺骗性，容易蔓延，犯罪分子骗取群众资金后，往往大肆挥霍或迅速转移、隐匿，使参与非法集资人员(参与非法集资者多数是下岗工人、离退休人员)损失惨重。
第三，非法集资影响社会和谐。由于非法集资活动涉及面比较广，给参与集资的广大群众造成损失很大，因而很容易引发群体事件，甚至危害社会和谐稳定。
第四，非法集资损害政府的声誉和形象。非法集资活动往往以“支持生态环境保护”、“发展绿色环保产业和鼓励植树造林”等为名，行违法犯罪之实，既影响国家政策的贯彻执行，又严重损害政府的声誉和形象。
为了切实做好依法惩处非法集资工作，国务院批准建立了由中国银监会牵头的“处置非法集资部际联席会议”制度，地方各级人民政府也都相继建立了联席会议制度，分别设立了办公室，负责打击和处置非法集资活动的日常工作。2007年7月25日国务院办公厅发布的《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》要求，各级人民政府、有关部门务必统一思想，提高认识，共同做好工作，要把思想和行动统一到国务院的部署和要求上来，统一到维护国家安全、社会稳定与构建和谐社会的大局上来，充分认识非法集资的危害性，加强组织领导，周密部署，果断处置，有效遏制非法集资案件高发势头，维护金融秩序和社会稳定。
三、非法集资的防范对策
如何打击和处置非法集资活动？国务院和有关部门、各省市区政府都分别制定了一系列文件，现在关键是各级政府和有关部门要结合实际，抓好贯彻落实。
第一，抓政策学习。从国家层面来讲，国务院发布了一系列文件，比如1993年4月11日发布了《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》，1993年9月3日发布了《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，1998年7月13日国务院令第247号发布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，2007年7月25日国务院办公厅发布了《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》，2010年3月5日国务院办公厅发布了《关于严厉打击非法集资有关问题的通知》；国务院有关部委也发布了一系列文件，比如1999年1月27日中国人民银行发布了《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》，2007年12月26日中国保监会发布了《关于印发<保险业内涉嫌非法集资活动预警和查处工作暂行办法>的通知》；国家司法机关也发布了一列文件，比如2010年11月22日最高人民法院发布了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。目前，涉及打击和处置非法集资的法律文件和其他规范性文件有近60个，有关部门应将这些文件整理汇编成册，印发到国家机关和企事业单位，由各机关单位采取办培训班等多种形式组织国家机关工作人员和企业事业职工学习，帮助他们提高思想认识。
第二，抓宣传教育。各级政府和有关部门应把打击和处置非法集资活动列入宣传工作的重要内容，坚持预防为主，加强宣传教育，正确引导社会舆论。一是金融监管部门、宣传部门应制定宣传教育规划，充分利用报刊、电视、广播、互联网等传媒手段，宣传依法惩处非法集资的法律法规，通报非法集资的新形式和新特点，提高社会公众的风险意识和识别能力，引导社会公众远离非法集资。二是行业主管部门、监管部门应公布举报电话、信箱和电子邮箱，通过有奖举报等方式鼓励社会公众参与，在门户网站上开辟专门的投资者教育园地，探索建立风险提示和预警的长效机制。三是金融监管部门、宣传部门应加大对典型案件的公开报道力度，以专栏文章、专题节目等方式揭露犯罪分子的伎俩，同时在广大农村、城市街道、社区、车站等公共场所设置宣传栏，张贴宣传画，形成对非法集资活动的强大舆论攻势。
第三，抓风险防范。各级政府和有关部门应增强风险意识，采取有效措施防范非法集资活动。一是金融监管部门和政府金融工作部门应建立健全依法惩处非法集资的工作机制和工作制度，制定风险处置预案，加强监测预警，主动排查风险。二是行业主管、监管部门应指定专门机构和人员负责，建立日常信息沟通渠道和工作协调机制，认真做好非法集资情况的监测预警工作；制定和完善本行业防范、监控和处置非法集资的规章及行业标准，对近年来非法集资案件进行深入分析，集中力量查处典型案件，严惩首恶，教育协从，维护人民群众的权益。三是有关部门应加强对广告的监督管理，依法落实广告审查制度，加强监督检查，对检查发现、群众举报、媒体披露的线索要及时调查核实，对发布非法集资广告的当事人和有关责任人应严肃查处。此外，金融机构尤其是银行金融机构应改善金融服务，积极为诚实守信、有偿还能力和偿还意愿的企业和个人提供金融支持。
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