【内容提要】辽宁大学法学院“集体林权改革与配套政策法规体系建设”调研组在以辽宁省阜新市、丹东市调研的第一手资料作实证研究分析认为：辽宁省集体林权主体改革完成后，林农的需求将发生很大的变化，其中对于林权流转将成为林业发展的重中之重，如果不尽快跟上林权流转的法律制度建设，就会影响林农致富和林业发展，从而影响林改效果。因此，必须尽快出台辽宁省林权流转管理条例。

　　【关键词】集体林权改革  林权流转  农民致富

　　辽宁省集体林面积将近9000万亩，占林业用地面积的86．5％。为了明确集体林的产权、开展灵活多样的经营机制、增加农民收入和调动农民造林护林、发展林业生产的积极性，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)等有关法律和规定，在本溪市试点的基础上，在全省展开了集体林权改革。目前全省集体林主体改革完成了72.69％，已经接近省政府年初提出的80％的目标。林改的效果无疑是明显的，但是分林到户只是林改的第一步,主体改革完成后，林农的需求将发生很大的变化，其中对于林权流转将成为林业发展的重中之重，如果不尽快跟上林权流转的法律制度建设，就会影响林农致富和林业发展，从而影响林改效果。所以，本次调研组下到农村，采访集体林权改革第一线的领导干部、工作人员和农民，通过座谈会、实地观察等方式了解集体林权改革的实际情况，掌握目前辽宁省森林资源产权流转的情况，听取第一线群众的要求和建议，认真研究林权流转的新情况、新问题，旨在建立适合辽宁省林业实际的林权流转的法律制度，使其适应主体改革完成后的新形势、新特点，符合林农得实惠、生态得保护、林业得发展的要求。

　　一、林权流转的重要意义

　　（一）融资作用

　　通过林权流转,明晰了产权,落实了森林经营主体,调动了社会投资林业建设的积极性。不仅仅可以由农民自己发展林业，农民还可以把自己的林地通过转让、承包、出租等多种形式流转出去，让更有经济能力和技术水平的其他力量经营管理林业生产。林权流转后的投资主体既有农民、城镇居民，也有行政干部和企事业单位职工；既有私营业主，也有国有企事业单位；既有内资，也有外资。大量的社会资金流向林业开发，形成了国家、集体、个人一起上的局面，为林业发展注入了新的活力。例如，本溪市的林业非公有制经济已直接参与到育苗、造林、林地经济、林产品加工和森林经营等多个领域。去年全市个人造林占造林总面积的97.6%，个人造林投入占总投入的93.41%，林下种植业非公有制投资占总投资的90%以上，而且还发展起龙宝集团、华康保健品、森秀药业、兴达果仁、德泰兴酒业等涉林非公有制龙头企业30余家。非公有制投入为本溪林业产业经济发展注入了新的生机和活力，去年该市林业社会总产值达50.4亿元，比“十五”末期增长了25.37%，高于“十五”期间年均增长速度7.15%，全市林业产业经济发展正步入一个稳定的增长期。

　　（二）提高林业的管理水平

　　由于林业生产周期相对较长，过去不少地方由于林地产权主体不明，责、权、利脱节，缺乏有效的利益驱动机制，致使林业管理粗放，效益低下，资源浪费。林权流转后，由于产权清晰，地有其主，责、权、利统一，经营者的积极性大大提高，经济效益显著提升。林改后，本溪满族自治县的许多群众经常到林业部门咨询透光抚育、清场造林及发展林下产业的政策、技术和信息，全县广大村民在发展林业产业上，由过去的“不敢投入”转变为“舍得投入”。农民等其他投资主体不仅加大对森林本身的改造，而且还大力发展林下产业、木材加工、果品、中药材、食用菌、林蛙、花卉和森林旅游等项目，不但增加了自身的收入，也有利于促进农村产业结构的调整。2006年到2007年，宽甸满族自治县四平村栽植冠下红松300亩，发展林下参600亩，细辛300亩，建山核桃园830亩，利用枝桠梢头发展使用菌40万袋。

　　（三）增加农民收入

　　林业作为农业的一大支柱产业，对农村经济的发展起着重要的作用。通过林地使用权流转，农民真正做到对林地的大力投入、精心管护、合理采伐，增加了收入。 2006年宽甸满族自治县四平村全村人均收入3367元，其中来自林业的收入1885元，占总收入的56％，比去年增加475元。另外，林权流转还可以盘活了林地、低产田和“四荒”地资源，实现了农业增效、农民增收。村集体可以将本村的林地、低产地和“四荒”地等资源流转出去，农民一方面可以分得租金收入，还可以继续在林下地间种或者参加造林获得劳务费，可谓是一举三得。辽中的昌图县宝力镇尹家村村民张军等2人，去年年底把村里采伐后的150亩林地以26．25万元的费用承包了35年，种上速生杨，并在林下间种高油大豆，张军说，连种两年大豆能收回10来万元，速生杨七八年后可以间伐卖钱，15年后的杨树就更值钱了。

　　（四）促进森林资源的保护

　　要想保护好森林资源，光靠堵和禁是不行的。产权越清晰，责任越明确，收益分配越合理，对森林的培育才越有效，越到位。由于自主经营，责权利挂钩，目前，林农造林的积极性空前高涨，不但没有了乱砍滥伐的现象出现，现在的农民连自己山上有几棵树都了如指掌，营林护林的积极性大大增强了。他们把山当田耕，把树当菜种，山林产出率明显提高，森林资源明显增加。2006年怀仁满族自治县二棚甸子镇造林量达到6000多亩，是往年的二倍多；2006年阜新市商品林完成转让200万亩，涌现出百万亩以上造林大户1600多户，千亩以上造林大户近200户；拉开了我国北方地区集体林权制度改革大幕的宽甸满族自治县四平村在林改后，广大农民有了发家致富的第二块责任田，造林、营林、护林、发展林地经济的积极性大大提高，掀起了植树造林和发展林下产业经济热。如今，四平村森林资源得到了有效的保护，生态良好，到处山青林茂，山上更绿了，河里有水了，水里有鱼了，地也增产了，村民安居乐业。

　　二、林权流转的可行性

　　（一）法律以及政策支持

　　我国现有关于林权流转的法律规定主要有基本法律、专门法律和地方政府文件三种。

　　1．基本法律

　　我国关于森林资源产权流转的基本法律制度主要见于《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，其中第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

　　第三十三条规定土地承包经营权流转应当遵循以下原则：

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　　（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。依法通过家庭承包的农村林地和其他方式承包的不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等宜林地，县级人民政府根据承包合同书依法核发的林权证是确定林木、林地所有权和使用权的依据。林地承包后，林地承包经营权依法转让、互换的，确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止，根据新的承包合同书依法核发的林权证是确权依据。依法出租、转包、入股的，承包方与发包方的承包关系不变，林权权利人也不变，不能重新确权或重复核发林权证。

　　第三十七条规定；“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”

　　第三十八条规定：“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”

　　第四十五条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。”

　　第四十九条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

　　另外，2007年新出台的《物权法》也对林地的承包经营权的流转做出了规定，其中第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第一百二十八条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”

　　2．专门法律

　　《中华人民共和国森林法》第十五条的规定：“ 下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：

　　(一)用材林、经济林、薪炭林；

　　(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；

　　(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；

　　(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。

　　依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。具体办法由国务院规定。

　　3．地方政府政策

　　在《辽宁省政府关于深化集体林产权制度改革的意见》（辽政发[2005]39号）中也指出，改革的主要内容之一是规范流转,按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林业所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。各地要建立林权流转等林业要素市场，加强服务体系建设。另外，《辽宁省集体林权配套改革试点工作大纲的通知》[辽林字[2007]29号文件也指出要建设森林资源流转体系，其主要内容：一是组建林业综合服务中心（要素市场）；二是建立林权动态管理机制；三是建立高效的林权综合服务体制，通过森林资源的市场化运作达到森林资源的自由流动和最优化配置。

　　（二）前提条件支持

　　林权流转的前提是必须理顺产权关系，只有明晰森林资源产权的内容、主体、客体，才能顺利地进行森林资源的产权流转，不会产生纠纷。因此，目前辽宁省开展的集体林权改革就是林权流转的前提条件。关于产权的定义很多，但一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究基本同意的产权定义为：产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系[①]，产权是一种由许多权利构成的权利。具体的说，产权的主体是人和社会组织，产权的客体是财产，包括有形财产和无形财产。产权的内容包括财产所有权、财产获得权、财产利用权、财产占据权、债权、股权等。[②]产权具有排他性、明晰性、可让渡性、可分割性、延续性等特点，产权的基本功能之一就是影响激励和行为，也就是影响财产通过人的努力达到更大的价值。其中，产权的明晰性正是本次集体林权改革的理论基础，产权的明晰性是指产权的所有者是确定的且是唯一的，他可以以特定的方式行使权利。产权明晰是市场经济的基本要求，也是市场机制有效运作的基本前提。产权的明晰性就是为了建立所有权、激励与经济行为的内在联系，交易者拥有对所要交换物品明确的、专一的和可以自由转让的所有权，才能够有信心进行市场交换，使资源分配达到最优。但是，产权的明晰性是有条件的，一是产权的明晰需要费用；二是产权的明晰需要一定的社会制度条件。因此，在本次辽宁省集体林权改革工作中，首先就做出将全省集体统一经营管理的商品林，一般和重点公益林，县级人民政府规划的宜林地的林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营实体，并依法签订林地承包（流转）合同，进行林权登记，换发林权证书的制度安排，并且有专门的经费用于林地的调查摸底、测量、发证、林业工作人员工资支出等具体工作。集体林权改革之后，林农拥有了林地使用权、林木所有权和经营权，即拥有了部分性的排他的私有产权，这样有利于建立激励机制，使森林资源有效使用，从根本上解决了“公共地的悲剧”。辽宁省自从2005年3月开始启动试点，到2006年下半年在全省全面展开，现已经形成了各级党政领导亲自抓，相关部门密切配合，林业部门全力以赴，人民群众积极参与的喜人局面。截至2007年4月底统计，全省共完成确权到户主体改革面积5007万亩，占应改面积的63％；签订合同200.6万份；调处纠纷6865起、面积63万亩。全省已有7105个村完成改革，218万农户、750万农民参加了林改，改革进度最快的是本溪市，已经全面完成主体改革，依次是葫芦岛完成79％、铁岭完成78％、朝阳完成73％、抚顺完成65％、丹东完成64％、营口完成62％、锦州完成57％、鞍山完成53％、盘锦完成50％、阜新完成45％、沈阳完成38％、大连完成26％、辽阳完成11.5％。

　　三、辽宁省林权流转运作状况及评价

　　（一）现有的流转制度及评价

　　目前，辽宁省对于林权流转的制度规定主要集中在流转范围、流转合同、林业要素市场、收益分配、抵押贷款等几个方面。

　　1．流转范围规定

　　本次集体林权改革辽宁省对于可以流转的林种范围做出规定，凡取得县级以上人民政府颁发的全国统一样式的《林权证》，且无权属纠纷的商品林、重点公益林和一般公益林的林木资产所有权及其林地使用权和采伐迹地、火烧迹地、宜林荒山、宜林荒地的林地使用权均可以作为流转对象。这里将一般和重点公益林以及荒山荒地作为流转范围，突破了《森林法》对于流转范围的规定，是一种进步。森林法仅仅将商品林纳入流转范围，不利于调动公益林和荒地林所有者的积极性，而辽宁省的规定正是考虑到林业发展的实际情况，扩大了流转的范围，增加了林农的收入。

　　2．流转合同

　　流转合同是由县级林业局印制的格式条款，主要包括转让标的、转让林地使用期限、转让费用标准及给付方式、双方的权利和义务、违约责任、国家征收并且附评估材料、村民或村民大表大会会议决议材料和转让林地实测示意图。合同要一式三份，分别送县、乡林业部门及县档案部门管理。目前从流转实践上看，流转合同内容比较合理，规定较为详细，可以适应林权流转的需要。

　　3．林业要素市场

　　全省范围内林业要素市场发展比较完善的是宽甸县林业要素市场，其职责是负责全县林木林地权属的登记和动态管理，林权流转管理，林权抵押管理，开展森林资源评估服务，收集发布相关信息，组织交易、开展林业法律与科技服务、林业劳动力服务。林业要素市场的制度规定比较完善，人员设备配备上充分合理，但是由于集体林权改革仍然没有完成，产权刚刚落实到个人，群众对于政策的不了解，以及没有一个明确的林权流转法律规范，林业要素市场的业务并没有完全开展，只开展了抵押和资源评估，并且在资源评估上存在着很多问题。而在其他省，林业要素市场在森林资源流转中起到积极的作用，成为农民进行产权交易的理想场所。江西省安福县林业要素市场自去年７月运行至今，共为林业经营者进行林权拍卖交易３５宗，成交额比评估价累计净增值７４３万元；江西省奉新县石溪乡中洞村一块254亩的毛竹山，通过村民票决同意，在县林业产权交易中心上市，拍卖33年的经营权获得了39万元；永安市林业要素市场也成为当地农民的主心骨，一位林农说，他每个星期他至少来一次要素市场，多的时候一天一趟，要素市场就像自己的家，林农需要的信息要素市场都有，非常方便。

　　4．收益分配

　　对于林木承包费和林地使用费的收益分配，辽宁省林业厅规定这次林改的收益属于本村组集体经济组织全体成员的共同财产，分配、使用应由本村组集体经济组织全体成员或代表讨论决定。应重点用于本集体经济组织成员的分配、发展林业生产，不能全部用于化解村级债务。从目前改革来看，集体林权流转收益分配得到了农民的认可，许多村子的农民要求不分配收益而用这些钱进行修路、健身场和小学等一些基础性设施的建设。

　　5．抵押贷款

　　在抵押贷款制度建设方面，辽宁省各市也相继出台了一些实施意见，如丹东市发布市林业局、中国人民银行丹东市中心支行《关于创新林业投融资体制全面推进林权抵押贷款工作实施意见》；本溪市出台的《关于全面推进本溪市林权抵押贷款的实施意见》，主要对抵押贷款的范围、方式、场所做出原则性的规定。但由于我省没有关于林权抵押贷款管理办法的明确法律制度，因此抵押贷款对象和条件，林权抵押的范围、贷款程序、抵押贷款登记和变更登记、贷款发放及回收、贷款期限与利率、贷款管理及抵押物监管和处置等一系列问题没有得到具体的规范，抵押贷款的可操作性差，容易出现问题。

　　（二）现有的流转方式及其评价

　　1．转让

　　转让是指所有权或使用权人将其享有的林木所有权和使用权或林地使用权在一定期限内全部或部分依法转移给他人,林木所有权和使用权或林地使用权主体变更。转让可以采取拍卖、招投标和协议转让形式进行。

　　目前我省林权转让有两类：一类是个人林权的转让；另一类是集体林权的转让。根据本次调研的结果，在集体林权改革之后，个人林权转让的情况较少。这是因为，首先有很多农民尤其是东部地区的农民，主要依靠山林生存，林木是他们的唯一财产，是他们的绿色银行，农民不愿意卖林，例如宽甸县人均耕地面积不到1亩，而人均林地面积达到20多亩；其次本次林改之后森林资源产权明晰到个人，农民对于林业发展有了很大的信心，开始对林业增加投入，更加不愿意卖林；最后，林业主管部门也不提倡、宣传农民卖林地，这主要出于对森林资源保护和农村社会稳定考虑，本次林改的目的是还利于民，除了条件不好，地点偏远的林地之外，尽量将林地分配给农民，使农民有了自己的固定资产，增加农民的收入，促进社会安定。所以辽宁省目前林权的转让主要集中在集体林权转让：对于山林面积少，难以划分到户的，实行小联户承包；对于山林位置偏远或者山林质量低等不宜实行家庭承包经营的山林，可经过评估作价后，经过村民会议讨论通过，本着先内后外的原则，采取公开招标、竞价拍卖等方式将林地的使用权、林木所有权和经营权转让给集体经济组织内部成员或者其他社会经营实体，并确权发证。改革中合理有偿地转让，化解了一些村内债务（全省在林改中化解村内债务1．1亿元），同时集体每年收取承包的林地使用费还形成稳定的集体收入来源，增加了集体经济的活力。抚顺县后安镇由过去的负债村变成了有钱办公益事业的富裕村，修了柏油路，家家通了有线电视；铁岭市林改试点宝力镇共收取林地使用费1170万元，林木转让费328万元，七家子镇共收取林地使用费480万元，林木转让费2400万元，付家镇仅清理出的采伐迹地和宜林地就收取使用费280万元，七家子八里村已收取林地使用费68．2万元，收取林木转让费23万元；阜新县蒙古族自治县大固本镇的吐拉尺村从2001年开始，利用林业的收入投入40万元，完善村小学的基础设施建设，大干敖村用拍卖的300亩河滩地的收入，建起了一座150米长的永久性拱桥，方便农民出行。

　　2．抵押

　　抵押是指林木所有权和使用权人或林地使用权人在不转移所有权和合作权的情况下,将所有权或使用权作为债权的担保,当其不能履行到期债务时抵押权人可以依法处分该所有权或使用权,并以所得价款优先受偿,使所有权或使用权主体发生变更。林业局将森林、林木、林地进行抵押前必须经国家林业局批准。抵押应当依法办理抵押登记。

　　从目前阜新、丹东以及全省的实际来看，抵押是开展最广泛、最活跃、最受农民欢迎的流转方式。这是因为，首先，政府支持林权证抵押贷款。宽甸县林业部门与农村信用社合作，为确权到户的林农提供小额抵押贷款，已经落实了800万。并且宽甸县林业要素市场自成立以来，已经为农民办理林权证抵押贷款登记110份，县农村信用联社放贷1400万元，抵押森林面积22829亩；丹东市发布市林业局、中国人民银行丹东市中心支行《关于创新林业投融资体制全面推进林权抵押贷款工作实施意见》，意见中就全面推进丹东市林权抵押贷款工作提出详细的要求；另外，本溪市也出台了《关于全面推进本溪市林权抵押贷款的实施意见》，意见中不仅开展了小额抵押贷款业务，而且市财政部门还对获得贷款的农户进行贴息；其次，银行愿意接受林权证的抵押。一方面银行贷款有了政府的保证，银行的资金更加安全。例如宽甸县林业要素市场抵押贷款中心规定人工林可以贷款，贷款额在10万元以下的由乡镇信用社决定，贷款额在10万元以上的由农村信用联社批准，并且必须经过林业资源价格评估中心评估，评估费用为贷款额的4％减半收取，在贷款期间，林业主管部门对林权证进行登记备案，并且将林权证押在林业管理中心，此时的林木不能交易也不能采伐；另一方面林业属于稀缺资源，林木每年的经济增长率较高，银行也可以获得收益。最后，农民希望用林权证贷款。在农业生产中，农民仅仅靠个人的经济力量无法实现农业的现代化发展，因此以林权证抵押贷款使林权所有者手中的“死资金”变为活资金，可以帮助解决农民生产需用资金。据不完全统计，宽甸县林业要素市场的贷款额每周都在100万元左右，贷款资金一般用于发展林地经济、种植业、养殖业、运输、开矿或者再买林等等。

　　3．出资

　　出资是指林木所有权和使用权人或林地使用权人以其所有权或合作权作为出资做价入股,或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,而使所有权或使用权发生转移。

　　出资是在本次集体林权改革中出现的一种新型的流转方式，它不同于80年代以村为单位成立的股份合作林场，那时的林场由于森林资源产权不明晰，导致运行失败。目前的出资方式主要有两种，一是在家庭相对集中的地方开展家庭合作林场；二是成立股份合作制林场。这两种形式有益于林木的有效管理和采伐限额的合理分配，实现了利益的平均分配，具有强大生命力，受到了农民的一致欢迎。宽甸县双山子镇四平村十组在2006年6月成立我省首家家庭合作林场——大木柱家庭合作林场，林场成立后2000多亩林地连成了片，县里马上下发了采伐指标，并批复指导透光抚育330亩，涉及农户11户41人，人均收入700余元。2006年秋，10组林农在透光抚育的林下，种植移山参100多亩，计划今年秋栽植细辛10万株。2007年1月，红石镇大韭菜沟村十组又成立了小栗子沟股份制合作林场，严格规范地按照《公司法》对于有限责任公司、股份有限公司的规定管理林场，参股的农民把林权证在林场抵押，林场按照股份进行收入分配，这一方式正在成为集体林权配套改革的新模式。农民也开玩笑地说：“自从成立了林场，俺们农民也像城里人一样当上了股东。只不过依靠的不是股票，而是绿色的山林。”

　　《丹东市2007年集体林权配套改革试点工作实施意见》中明确指出要培育各种新型林农合作经济组织，走森林组员集约化、规模化经营的道路。目前入股的形式主要有建立家庭联户、合作制、股份制、委托经营等各类林农合作经济组织，这些新的林业经营实体的出现，解决了林改后森林经营方案、林木采伐限额分配、森林规模经营、建立三防协会等问题，逐步引导和推动林业经营实现规模化、专业化、集约化、提高了森林经营水平。

　　4．承包

　　承包是指所有权和使用权人将其享有的林地或森林景观的使用权,在一定期限内租赁给他人,而承租人取得林地或森林景观的承包经营权。林地承包原则上采取林地(所)内部家庭承包方式,森林景观的承包可采取面向社会招标、拍买和公开协商等承包方式。承包管理办法应当符合《农村土地承包法》及相关法律、法规的规定。实行家庭承包要充分考虑承包家庭的劳动力情况,合理确定每户承包经营林地的面积。林业局(国有林管理分局)要根据森林资源资产评估结果和当地情况制定基准承包地价,并结合流转经营区的地利情况标定每一个流转经营区的具体地价。每个流转经营区的标定地价应当于承包前在林业局内通过多种方式向社会和基层林场(所)公告,广泛征集承包主体。一个流转经营区征集到两个以上承包人的,采取公开竞价的形式确定承包人和承包地价。这种方式目前在全省的实际来看，比较少。

　　5．租赁

　　租赁是指由投资者给林权所有单位或者个人支付林地使用费或者森林资源使用费，一年一付或者几年一付，租金多少不等，租赁期限一般为30－50年，租赁期间，林木，林地所有权不变。现在全省租赁经营的有5．66万户。[③]

　　四、林权流转法律制度构建

　　通过本次调研得出结论，在全省范围内，林权流转呈现出健康、有序、高效的特点，但是也存在一些问题，在流转的制度建设上还有不完善的地方，这些问题必须依靠建立林权流转法律制度得以明晰和解决，使我省的林权流转有法可依。

　　（一）明确林权流转的基本原则

　　一是坚持承包权不变的原则。坚持以家庭经营为基础、林地承包权30－70年不变的原则。这一原则是维护农民当前和长远利益的根本保证，是确保农村社会稳定的基础。林地流转只是使用权的转让，农民不会由于流转而失去土地，林地流转的收益不是一次性的支付，也不是永久固定不变的，农民应始终有一定的收入来源；二是坚持农民所有的原则。林地承包权不变，实际上赋予了农民物权性质的林地承包权。农民应享有占有、使用、收益和处分权统一的土地权利。只有赋予农民充分的土地权利，并保证不受侵蚀，才能有效建立林地流转机制，逐步形成林地要素市场，提高林地资源配置效率；[④]三是坚持有利于“增量、增收、增效”的原则。林权流转应有利于森林资源总量增长和质量提高，有利于林业生产经营者增加收入，有利于提高森林的生态效益、社会效益和经济效益。四是坚持公开、公正、公平的原则。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律法规的规定，切实保证村民和林业生产经营者的知情权和参与权，尊重大多数群众的意愿，做到公开、公正、公平。五是坚持可持续发展的原则。坚持促进林业发展和保护森林资源二者并重。在流转过程中，实行限额采伐制度，坚决防止乱砍滥伐。

　　（二）明确参与森林资源产权流转的主体

　　目前对于林权流转的主体有两种看法：一是认为流转的主体应该是农民，流转主要应在农户间进行，流转的收益应归农民所有，目前从辽宁省的实践来看，采取的是这种观点，主要原因是现阶段集体林权改革的主要目的是还利于民，推动林农脱贫致富，调动农民造林育林护林的积极性；另一种看法是参与森林资源产权流转的主体应该是开放性的，包括农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等的自然人、法人、其他社会组织。因为从国家一贯政策讲，是鼓励全社会参与林业建设，这在《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中得到两次确认。《决定》14条规定“各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转”，在实践中存在争议的是，国家机关、社会团体及其干部职工参与林权流转的法律地位。国家机关和党员干部参与林权流与党和国家有关政企分开、禁止经商办企业的关系。实践中，有的国家机关利用自有资金参与了林权流转，其利益怎样进行保护。[⑤]这种观点是森林资源产权流转发展到一定阶段的必然产物，只有让全社会都参与到森林资源产权流转中来，才有可能更好的利用森林资源，提高森林资源的管理经营水平，促进林业更好更快的发展。

　　（三）活跃林业要素市场

　　林业要素市场是一个集信息发布、交易实施、中介服务于一体的林业综合性管理与服务机构。我省的林业要素市场可以借鉴永安市的成功经验，除适时为林农开展林业专项调查设计和森林资源资产转让、拍卖、抵押等价值评估服务，及时提供企业与个人木竹产品、加工设备等交易信息外，每月还举办一两次林木、林权交易拍卖会。同时，要素市场还在各个乡(镇)成立了林权管理分中心，与林业要素市场实现信息资源共享，林农不用进城，就能办好规划设计、运输办证等各项手续。另外要素市场还专门设立了免费展柜，展示永安市的特色林木产品。据统计，目前，永安市已累计完成林权流转交易面积31万亩，交易金额近３亿元。

　　（四）开展灵活多样的林权流转方式

　　在当前的林权流转中，流转方式也是灵活多样，广大群众在实践中根据具体情况和切实需要，进行了许多有益的探索和创造。总的来讲，流转形式有以下几种：承包和转让、租赁、入股、抵押，以及互换、反租倒包、转包、转租等。目前，从辽宁省的实际来看，林业合作经济组织成为受农民欢迎的形式，应该大力发展，给予政策上的支持。它以林地、劳力、资金、技术和亲情、友情为纽带，建立起新型的股份合作林场和家庭林场，促进了林业规模化、专业化、集约化经营。从目前调研的情况来看，林业合作经济组织并不规范，只有当地林业主管部门的批准，没有相关的法律依据，运行机制不顺畅，管理无序，是一个处在探索阶段的新生事物。本调研组认为林业合作经济组织可以依照２００７年７月１日起施行的《农民专业合作社法》进行规范，这部法律鼓励发展农民专业合作社帮助农民脱贫致富，林业合作经济组织依照这部法律登记，便可取得法人资格。凭借法律赋予的地位，林业合作经济组织便可以开展正常的经营活动。法律规定，国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务，这样就可以做到有效规范林场的运行。另外，关于林权流转的信息可以通过网络公告，运用现代科技使森林资源流转透明、高效、合理。

　　（五）规范林权流转的登记制度

　　由于林木、林地属于不动产，不动产登记的法律效力主要分为生效要件主义和对抗要件主义。生效要件主义是指在不动产权属变动时，除了当事人之间达成合意外，必须进行登记。如果仅有当事人之间的合意而没有登记手续，则权属变动的意思表示不仅不产生公信力，而且也不产生权属变动的法律效果，即不能对抗善意第三人。在我国，根据《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》等法律规定可以看出，林权变动必须经过登记，不经过登记的林权不受法律保护。现在全省正在进行的森林资源流转中,不论是私下交易还是公开交易,不论是公平交易还是“暗箱操作”,很少有人主动到各级林业主管部门申请、审批和登记，例如，宽甸县目前大概有150万亩的林权流转，但是到林业管理中心进行登记的只有40万亩。造成这种情况的原因是：集体经济组织不归林业主管部门领导,不到林业主管部门办理审批手续,也不影响其交易,只是有的需要采伐或是群众不同意出现上访时,林业主管部门才被动得知,处理起来难度很大。[⑥]个人林地更不受林业主管部门规范，只要不办理林权证变更，就可以逃避林业主管部门的管理。因此，本调研组认为林权流转立法应该规定完善的林权流转的登记制度：以转让、租赁、出资入股的方式进行流转的，应当到林权登记机关办理变更登记，未经登记，林权流转无效；林权抵押的，流转双方应当到林权登记机关办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效；以林权作为合作条件的，不办理林权变更登记，但需要到林权登记机关办理备案手续。下列几种情况不许办理林权流转登记：当林权流转时发生林权争议的；集体林权流转未经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意的；国有林权流转未经资产评估和上级主管部门批准同意的；不予办理林权变更登记；超过经营期限签订林权流转协议的；世行贷款项目及其他林业项目造林林权流转时未明确还贷主体的。

　　（六）完善抵押贷款制度

　　首先要颁布辽宁省抵押贷款管理办法，使林权抵押有法可依。其次要开展灵活多样的贷款模式。目前福建省已形成三种主要模式：一是构建信用平台。如永安，以国有资产公司推行林权抵押贷款。企业或林农提出贷款申请后，由林业信用协会负责项目申报和推荐，国有资产评估中心评估，对评估结果审查合格后，委托金融机构签订贷款合同，向林农和企业发放贷款。 二是成立民间担保公司。建瓯、浦城、尤溪、武平等地，吸纳林业生产经营大户或其他投资体入股，成立民间担保公司，按金融机构发放贷款额的一定比例收取担保费，林农和林业企业完成担保程序后向金融机构贷款，金融机构发放贷款后担保公司履行担保责任。三是林权证直接抵押贷款。由林权所有者持林权证直接向金融机构申请贷款，凭森林资源资产评估机构出具的评估书与金融机构签订贷款合同，并把有关资料送林权登记管理中心，经审核无误后核发林木他项权证，金融机构收到他项权证等相关资料后，依照合同发放贷款。并且为了使林业融资平台安全有效运行，永安市设立了贷款互助金和林业产业发展准备金。获得贷款的林业中小企业拿出贷款额的20%用作贷款互助金进行担保。市政府2004年从财政中拿出300万元用作风险准备金，以后每年安排200万元，为借款人向银行提供补充担保。

　　（七）森林资源产权流转的强制评估与自愿评估相结合

　　在林业要素市场建立中，资源评估是一个重要的职责，目前辽宁省没有一个评估的统一规范，造成实践中操行的混乱，因此必须明确评估的适用和评估机构的资格。

　　1．国有林权的流转，必须进行森林资源资产评估，并按规定程序经有批准权限的县级以上人民政府林业主管部门批准后方可依法流转；农村集体经济组织林权的流转，必须经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意，经过合法森林资源评估，报乡镇人民政府批准。同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。林权流转方案应张榜公布，有条件的都要通过招标、拍卖等公开竞价形式进行流转；个人所有的林权流转，由其所有权人依法自主决定，不强制个人在进行森林资源产权流转时评估。

　　2．森林资源评估机构的资格。林权转让经营或承包经营的改革模式，林权单位采取“简易评估”，即由村民自治组织成立评估小组，进行实地评估，不经林业部门进行森林资产评估，缺乏合法评估程序和评估主体以及适当的评估方法，以致造成评估价值相差很大，在这很大程度上容易造成集体资产流失。林权资产评估专业性和技术性强，目前评估机构鱼龙混杂，为改善评估服务水平、提高评估质量，林业要素市场的评估中心可以作为评估机构的监管部门，对评估机构实行准入制度，确定基本的技术条件、分不同的级别，级别不同，可以评估的范围也不同，并对评估收费标准作出原则规定。

　　辽宁省自从2006年进行集体林权制度改革，到现在已经取得明显的效果，集体林木所有权和集体林地使用权已经明确到个人，林业产权明晰之后，放活经营权，实现森林资源资产与市场要素、资源要素的有机结合，缩短林业的经营收益期，促进林业的规模经营，成为现实的紧迫的需要。因此，出台林权流转法律变得尤为重要。我省应该尽快出台林权流转管理条例，明确管理部门的职责、流转的原则、流转的程序、法律责任等，促进森林资源合法流转，防止森林资源非法流转。

　　参考文献

　　[1] 数字来源《辽宁省深化集体林产权制度改革资料汇编》、《辽宁省深化集体林产权制度改革资料汇编（六）经验资料》、《关注林改——辽宁林业好新闻作品选》（辽宁人民出版社2006年版）。

　　[2] 张盛钟：《浅析集体林权制度改革与森林资源流转》，载于《中国林业》，2006（4）。

　　[3] 钟伟、胡平品：《林地使用权流转的调查与分析》，载于《中国林业经济》，2006（9）。

　　[4] 何传才：《对森林、林木和林地使用权流转有关问题的探讨》，载于《林业勘查设计》，2005（1）。

　　[5] 喻胜云：《林权流转政策的现实需求研究》，来源于中国法律信息网，http://www.law-star.com/cac/30004556.htm。

　　[6] 张晓东、张健飞、张洪生、邹丽坤：《关于辽宁省森林资源流转问题的探讨》，载于《辽宁林业科技》，2006（1）。

　　[7] 曹祖涛：《论我国林权流转法律制度》，载于《绿色中国》，2005（8）。

　　[8]《池州市林权流转管理暂行办法》、《宁国市林权流转管理办法》；安徽省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、云南省、浙江省、贵州省、江西省、南京市、重庆市林地管理办法。

　　[9]卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003年6月第2版。