大连市是全国较早开展都市现代农业改革探索的城市之一，在此领域一直走在全国前列。2018年，大连市组织成立了土地股份合作社30家，完成土地全程托管10万亩，土地流转面积达181.5万亩，占家庭承包耕地面积的41.5%，比上年提高7个百分点。但在农村要素整合和关系结构调整中，土地承包经营权抵押问题凸现，制约了新型城镇化发展质量和水平的进一步提升。

通过梳理发现，目前制约农村承包土地经营权抵押贷款开展的“瓶颈”主要在制度层面，集中表现为“四难”。

评估担保难。由于没有承包土地交易市场和市场化的价格形成机制，农村承包土地定价缺乏有效参考，评估标准、方法和结果差异较大。而单一的承包土地经营权价值较低，抵押融资金额较小，担保公司参与的积极性也不高。因评估担保过程中要收取3％至4%的费用，增加融资成本，导致农业主体的参与程度也相对较低。此外，就从土地经营权抵押贷款业务的实践来看，金融机构在办理相关业务时倾向于低估押品价值，押品的价值难以得到公允体现。

项目投保难。大连市目前的农业保险以种养殖业险种为主，与土地承包经营权相关的设施农业保险保障金额较低、投保费用较高，相关业务规模一直较小。如对日光温室每亩保险金额为1.2万元，保费达500元，投保费率为4.2%，而相关设施造价要15万元以上，农业经营主体面临投保难、投保成本偏高的现实问题。

流转处置难。大连市尚未建立正式的农村承包土地经营权流转市场，农村承包土地无法实现自由、高效流转。目前，该市农村土地流转大多由交易双方自行协商，规模小、交易分散、不规范、缺乏管理，难以形成公开、透明、有序的交易模式。而且当地银行在处置不良抵押产权时，受到现行法律制度的限制，交易难和变现难的现象突出。银行在处置抵押土地时，协调成本过高，处置难度大，处置后往往得不偿失，增加了银行开展试点业务的顾虑。

风险补偿难。农地抵押贷款风险分散主要靠抵押条件和信贷风险补偿。目前，在农地抵押的变现价值难以实现的情况下，抵押物的风险缓释作用未能真正体现，也没有增强还款保障能力。三农领域的信贷风险一般要明显高于一般工商企业领域，受自然条件和市场环境影响较大，未来收益存在较大不确定性，因此，完全依靠市场很难取得金融支农的预期效果。大连市目前尚未出台针对农村承包土地经营权、设施农业物权等涉农领域的风险补偿政策，试点业务过高的信贷风险得不到合理水平的风险补偿。

对此，笔者认为，应从以下几方面来应对这些难题。

规范抵押登记和价值评估环节。大连市应尽快明确土地承包经营权和设施农业物权抵押登记部门，建立有效的抵押登记系统，对抵押土地进行登记，解除银行开展此项业务的后顾之忧，促进业务良性发展。同时还要组建权威的政策性担保机构，对农户和农业企业土地承包经营权抵押贷款业务进行担保。当贷款发生违约时，担保机构履行代偿责任，并取得相应土地承包经营权，对相关权益进行市场化处置，从而降低融资成本、提升处置效率。

完善风险保障机制。扩大农业保险保障范围和程度，引导保险公司加快开发土地承包经营权、设施农业物权等创新保险产品。改变对传统农业以奖代补的支持方式，设立农业风险补偿基金，由政府、银行、担保公司和农业主体共同出资建立风险补偿基金，发挥财政资金的杠杆作用，调动市场主体的积极性。对试点业务风险进行合理水平的补偿，形成可持续的政策扶持模式。

出台扶持措施，促进农村证券市场的发展。鉴于目前农村金融中介服务发展仍然处于起步阶段，不能满足土地抵押贷款证券化的实施要求，政府应为农村金融发展创造一个良好的环境基础，加强部门间的分工合作。提高金融机构的服务质量和服务水平，盘活农村抵押贷款资产，促进抵押资产证券流动，分散不良资产风险，提高信贷资金使用效率。

建立农村产权流转市场。从长远来看，应建立农村土地交易流转市场，培育三农主体市场意识，促进农村土地市场价格的形成。为节约成本、提高效率，可考虑利用现有大连市产权交易中心平台发布交易信息，完善交易制度，规范交易行为，促进农村承包土地经营权高效流转。

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